法人制度的尴尬
——“广西某市政府资产运作模式”质疑

欧锦雄


据中央电视台报道，广西某市政府将其管辖下的所有局委、事业单位的办公大楼等国有固定资产全部收归市政府，并由其成立的威宁公司对这价值20多亿元的国有资产统一拥有产权、集中管理运营。今后市属各局委、事业单位对这些国有资产将仅有使用权而无所有权。据称，该市政府采取这一措施后取得了一定的经济效益。
广西某市政府如此运作政府资产真可谓独树一帜，应当说，这一政府资产运作方式属于全国首创，因此，可将其称为“广西某市政府资产运作模式”。然而，首创的事物未必是先进的、正确的。改革开放时期，政府采取各种创新措施促进社会和经济发展是无可厚非的，但是，政府的各项措施均应合法，否则，将破坏正常的社会和经济秩序，妨碍社会的发展。广西某市政府无偿地将其属下各局委、各事业单位的国有资产全部统收，是否于法有据？市政府将统收到的20多亿元价值的政府资产的产权全部划归威宁公司并由其经营管理是否合法？这是十分重大的问题。自中央电视台报道这一新闻后，笔者思绪万千，不由自主地将这一事件与计划经济时代的无偿平调公共财产的做法联系起来，并产生了疑惑：难道我们又回到了计划经济时代？而广西某市政府将其统一收归的国有固定资产全部划归威宁公司来经营管理的做法则让我联想起英国巴林银行破产案，并出现幻觉：假若有朝一日威宁公司出现猫腻而突然破产，该市政府及其属下的各局委以及事业单位将何处藏身？
中央电视台对广西某市政府资产模式所进行的报道，已产生了新闻效应，想必不少政府主要领导人会认同这一做法，并可能认为这是值得推广的新生事物。若真的如此，全国将出现其他市政府、县政府或乡政府，甚至省、自治区政府纷纷仿效南宁市政府的做法的现象。笔者认为，虽然“广西某市政府资产模式”树立了市政府的权威，但是，它束缚了各局委、各事业单位自主权，因此，这种政府资产运作模式将不利社会和经济的发展，若任由其发展，后果难以想象。从法律角度分析，笔者认为，广西某市政府资产运作模式具有违法之嫌，它还凸现了我国机关法人制度和事业单位法人制度的脆弱！
广西某市政府资产运作模式与我国《民法通则》确立的法人制度背道而驰。法人制度是人类法律文明的产物，它具有降低风险，鼓励投资，保障安全交易等方面的作用。我国《民法通则》所规定的法人类型除了包括企业法人外，还包括机关法人和事业单位法人。机关和事业单位是市场经济的重要管理者和参与者，它们不可避免地也会参与一定的民事活动，因此，为了保障各级机关体系和事业单位体系的自身安全和社会第三方的交易安全，使各机关和各事业单位能顺利地进行必要的民事活动，我国《民法通则》确立了机关法人制度和事业单位法人制度。既然机关法人和事业单位法人均属于法人，那么，它们均需具备法人的基本条件，其中，最基本的条件是：具有自己独立的财产。具有自己独立的财产是机关法人和事业单位法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们承担民事责任，行政责任的物质基础。机关法人和事业单位法人的财产一般是通过征收、划拨、财政分配、贷款、罚没、经营等方式获得。在广西某市政府资产运作模式下，该市政府将其管辖下所有局委、事业单位的不动产全部无偿剥离，致使其管辖下的许多机关和事业单位（尤其是事业单位）失去了自己的重要独立财产，妨碍了它们的民事活动和其他活动。而将所有国有固定资产的产权划归一公司并由其经营管理，就犹如将所有的鸡蛋放在一个篮子里，极大地增加了国有资产的安全风险。在该市政府统收这些国有资产前，许多机关和事业单位与第三方已形成民事法律关系，例如，承建建筑工程，购买大宗物品，等等，第三方与这些机关和事业单位建立民事法律关系往往是以这些单位当时所享有的独立财产为前提的，因此，广西某市政府资产运作模式也可能会损害第三方利益，并破坏市场秩序。该市政府利用行政命令“没收”其管辖下的各机关法人和事业单位法人的财产，从实质上看，是行政权侵犯法人制度，可见，广西某市政府资产运作模式是违背我国法人制度的。对于该市政府的做法，其管辖下的各局委和事业单位万般无奈，但是，它们只能接受这一事实，这显现了我国法人制度的尴尬！
广西某市政府资产运作模式违反了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该市政府将其所管辖下各局委和各事业单位的国有固定资产全部收归市政府，并将其产权划归威宁公司并由其经营、管理、这是该市行政区域内的重大政治经济事项，依法应由市人民代表大会讨论和决定，然而，从中央电视台报道来看，该市政府并没有将这一重大改革交由市人大讨论。如此重大的举措未经过人民代表大会讨论即自行其是，这反映了人治观念在我国一些地区依然根源蒂固！
广西某市政府资产运作模式的重要做法是：将统一收归的该市各局委、各事业单位的所有国有固定资产划归威宁公司统一经营、管理。公司统管政府资产的法律根据何在？既然威宁公司是一个公司，这就必须按《公司法》规定组建、运作，它应有自己的董事会、总经理，它应按市场经济规律办事。而根据国家有关法律、法规或规章，政企应分开，机关不能办企业。这样说来，该市对威宁公司不存在直接指挥权，威宁公司作为一个独立经济实体将独立运转。凡是公司，就有可能盈利，就有可能亏损，甚至有可能破产。现实中各种公司破产的例子比比皆是。假若威宁公司在经营管理中拿这些政府资产去担保、去拍卖或从事其他投资活动，那么，类似巴林银行破产案的悲剧将不可避免。
其实，公司统管政府资产的做法是违反国有资产管理法律、法规和财政法律法规的。各级政府及其管辖下的各局（厅）委和事业单位的办公大楼等国有固定资产，均属于国家所有，它们具有专门的用途，例如，办公楼的用途主要用于办公，而不能随意拿去经营盈利。国家所成立的各级国有资产管理部门负责行使对各种政府机关和事业单位的国有固定资产的监督管理权。各级国有资产管理局应保障行政事业单位的国有固定资产用于专门的用途，防止这些资产被随意划拨而用于商业经营。公司统管政府资产实属严重违法之举。
该市政府所采取的这一重大举措的初衷可能是：通过大一统，使这些国有资产更好地保值、增值、平衡各单位工作人员的收入、防止一些单位出现腐败现象，等等。殊不知，大一统并不必然会导致国有资产保值和增值。它也可能会使这些国有资产贬值，也可能会出现新的收入不平衡和新的腐败。其实，解决前述的办法是，加强国有资产管理的立法，依法管理、依法行政，以及综合治理。
广西某市政府资产运作模式的出现，体现了政府领导法制观念的欠缺和人治观念的牢固。政府资产运作并非儿戏，它不象小孩玩过家家，不似小孩捏泥人，今天捏个唐僧，明天捏个孙悟空，后天捏个白骨精……。在政府改革中，凡事应讲个法字。改革中出现的重大违法之事不但会成为别人的笑柄，更重要的是，它会贻误一方的发展。我国的法制建设、法制宣传已有一二十年，但是，许多政府官员的法制观念依然淡薄。这也难怪，在我国，上至中央、下至乡镇，在从事行政执法工作的公务员中，具有法学本科及法学本科以上学历的人员所占比例极小，与英美法德等法治发达国家相比，凸现了我们的差距。广西某市政府资产运作模式的出现的根本原因是政府官员法制观念的淡薄，因此，加强培养政府官员法制观念，设立政府法律顾问，是政府改革和公务员队伍建设中应予重视的问题。
广西某市政府资产运作模式的产生，显现了我国法人制度的尴尬！自《民法通则》确立法人制度至今，我国的企业法人制度日臻完善。国有企业法人制度通过所有权和经营权分离，或所有权与股权分离等方式使企业法人的产权得以明晰，从而促进了经济发展。但是，我国机关法人制度和事业单位法人制度很不完善，例如，对于各机关、各事业单位的独立资产如何确定和划分以及这些单位对这些资产享有哪些权利和义务，我国现行民事法律并未有明确规定；对于上级机关或事业单位对下级机关或事业单位的独立财产有何权利等问题，也未有明确规定。当前，我国正在酝酿制定《中华人民共和国民法典》，笔者认为，未来的《民法典》应建立详尽而完善的机关法人制度和事业单位法人制度。若是，“广西某市政府资产运作模式”，休唉！

作者简介：欧锦雄（1964-）男，广西玉林市人，广西政法管理干部学院教授。



广东省潮州市人民政府


潮府〔2004〕19号

印发《潮州市房地产开发工程项目竣工综合验收暂行办法》的通知



各县、区人民政府，枫溪区管委会，市府直属各单位：

现将《潮州市房地产开发工程项目竣工综合验收暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○四年五月十一日





潮州市房地产开发工程项目竣工综合验收暂行办法



　　第一条　为加强房地产开发工程项目竣工综合验收管理，确保房地产开发工程项目整体质量和市政基础设施、公共配套设施齐备，保障房地产买受人的合法权益，根据国务院《城市房地产开发经营管理条例》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于潮州市城区范围内所有房地产开发工程项目。

　　本办法所称房地产开发工程项目竣工综合验收，是指市建设行政主管部门组织有关部门对房地产开发工程项目中涉及公共安全的内容及共用配套设施建设等情况所作的认定。

　　第三条　潮州市建设局为我市房地产开发工程项目综合验收工作的行政主管部门。负责组织市城区房地产开发工程项目的竣工综合验收。

　　市规划、国土、公用事业、房管、环保、园林、人防、地震、公安消防、气象等单位应积极参加房地产开发工程项目竣工的综合验收工作。

　　第四条　凡申请房地产开发工程项目竣工综合验收，必须符合下列条件：

　　（一）项目按批准规划和有关专业管理部门设计审核的要求全面建成；

　　（二）单项工程及其配套附属工程已经竣工，并已取得由相关部门验收合格或备案的证明材料；

　　（三）施工用的临时工棚及临时电、水设施、建筑残土、剩余构件、施工机具等全部清拆完毕，达到场清地平；

　　（四）建设用地范围内的被拆迁户已全部按拆迁安置方案落实安置；

　　（五）建设开发项目的物业管理已按物业管理有关法律、法规的规定，委托有资质的物业管理单位进行前期管理。

　　第五条　申请房地产开发工程项目竣工综合验收，须提交如下资料：

　　（一）综合验收申请；

　　（二）工程立项审批材料；

　　（三）建设用地批准书、国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等建设用地、规划审批资料；

　　（四）环境影响报告书或环境报告表等环境保护审批材料；

　　（五）建设工程设计施工资料；

　　（六）建设工程招投标（按规定须实行招投标的）、施工及监理等合同材料；

　　（七）工程监理报告；

　　（八）工程单项验收及备案资料；

（九）房地产开发项目前期物业管理服务协议等材料。

（十）建设行政主管部门规定的其他材料。

第六条　房地产开发工程项目竣工综合验收按以下程序进行：

　　（一）房地产开发工程项目（包括附属配套设施）全部竣工，并经单项验收合格后，房地产开发企业向市建设局提出综合验收申请并提交本办法第五条规定的资料。

　　（二）市建设局在收到项目综合验收申请表及所需资料后30天内，组织综合验收小组依照本办法第四条规定的内容进行验收。

　　（三）综合验收小组应认真审阅有关资料，听取开发单位情况汇报，深入现场核实各竣工项目，全面鉴定和评价，提出验收意见。

　　（四）市建设局根据验收小组验收意见，对房地产开发工程项目竣工综合验收作出合格或不合格的评定。评定为合格的，由市建设局按规定签发《潮州市房地产开发工程项目准用证》；评定为不合格的，由市建设局签发《潮州市房地产开发工程项目整改通知书》，责令房地产开发企业限期整改，直至符合条件后，由房地产开发企业重新向市建设局提出综合验收申请。

第七条　分期建设的居住小区，可以实行分期验收，逐期办理验收投入使用手续。

　　住宅小区建设项目全部竣工后，房地产开发企业向市建设局提出住宅小区竣工综合验收申请，市建设局组织综合验收小组进行整体综合验收。

　　第八条　未取得《潮州市房地产工程项目准用证》的工程项目，不得交付使用，房地产管理部门不得核发商品房屋产权权属证书。

　　第九条　未取得《潮州市房地产开发工程项目准用证》的工程项目，房地产开发企业不得交付使用且应继续承担该工程项目的维修管理责任。

　　第十条　违反本办法规定，按照《城市房地产开发经营管理条例》有关规定予以处罚。

第十一条　负责房地产开发工程项目竣工综合验收的工作人员，如在综合验收工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，将依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二条　各县的房地产开发工程项目竣工综合验收可参照本办法执行。

　　第十三条　本办法由市建设局负责解释。自颁发之日起实施。