对工商行政管理机关是否有权暂停支付投机倒把行为人银行帐户存款的问题探析

（徐州工商局 史楠 2005年3月）


在一起非法倒卖成品油的案件中，工商部门参照国家工商行政管理总局关于擅自从事成品油经营活动是否构成投机倒把行为的答复（工商公字[2001]第90号），以当事人涉嫌投机倒把行为，依据《投机倒把行政处罚暂行条例》（以下简称《条例》）第七条第二款规定，通知银行对当事人用于倒卖成品油的银行帐户的存款予以暂停支付；当事人开户银行随即提出异议，认为根据《商业银行法》第二十九、三十条，工商行政管理机关无权暂停支付这笔银行存款。对此争议，我们认为，在现有法律规定下，工商机关仍有权暂停支付投机倒把行为人的银行存款。
一、双方的法律法规依据
1、《商业银行法》第二十九条第二款规定：对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。第三十条规定：对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。
不难看出，根据《商业银行法》只有“法律”规定才能实施冻结措施，而且这里法律是指狭义上的法律，不包括行政法规、地方法规和规章等等。例如：《刑事诉讼法》117条规定：人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。犯罪嫌疑人的存款、汇款已被冻结的，不得重复冻结。《民事诉讼法》第221条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。
2、《条例》第七条第二款规定：对投机倒把行为人的银行存款，经县级以上工商行政管理局局长批准，可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。与之对应，《条例施行细则》第十三条第二款规定：对投机倒把行为人的银行存款，必要时经县级以上工商行政管理局局长批准，工商行政管理机关可以书面通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。
这里有两个不同的法律用语，即《商业银行法》中规定的是冻结，而《条例》中规定的是暂停支付。根据现行法律，工商部门的确无权冻结个人和单位帐户内的存款，但是否有权暂停支付呢？
二、暂停支付和冻结
我们认为，要搞清楚这个问题，关键是看暂停支付和冻结是不是一个概念，有人认为暂停支付就是冻结，从而认定工商部门无权采取此项措施，但我们认为二者既有相同之处又有实质不同：
1、 对冻结最新和最权威的解释，是根据中国人民银行关于发布《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》的通知（银发[2002]1号）第二条规定：协助冻结是指金融机构依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款帐户内的全部或部分存款的行为。同时，第十六条规定：冻结单位或个人存款的期限最长为六个月，期满后可以续冻。有权机关应在冻结期满前办理续冻手续，逾期未办理续冻手续的，视为自动解除冻结措施。
2、 《条例》及其《细则》规定的暂停支付：对投机倒把行为人的银行存款，…可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。
可以看出二者相同之处是冻结和暂停支付的对象都是当事人的部分或者全部存款；但冻结的时限可以延长，即续冻；暂停支付的时限是三个月而且不可延长。二者在形式上类似。
冻结实质上是一种财产保全措施，可以实施冻结措施的是法院、税务机关、检察机关、公安机关、安全机关、海关走私侦察机关、军队保卫部门和监狱保卫部门，它们采取的冻结措施是由于可能对当事人追究刑事责任引起的执行罚的财产保全，或者是诉讼一方当事人可能被执行的财产保全，或者是纳税扣缴义务人可能偷逃税收的财产保全。这可以从两大诉讼法、海关法和税收征管法的立法本意上看出来。比如：《税收征收管理法》第38条规定税务机关书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款是税收保全措施的一种。冻结的财产的法律后果，除解除外要么是直接扣划，如法院、税务机关和海关，要么是进入司法程序后最终由法院执行，如公安机关、安全、军队保卫部门、监狱保卫部门和检察机关。
工商机关的暂停支付措施是一种附期限的行政强制措施，最多执行三个月不能延长，而且与执行财产没有直接的联系。通俗地说，如果实施暂停支付之后，三个月之后案件仍没有调查结束，此措施仍然自行解除，即使是三个月内定案之后，如果当事人不执行处罚决定，也必须申请法院强制执行当事人的财产，而不能直接扣划。
综上所述，我们认为冻结和暂停支付在形式上十分类似，但后者只是一种行政强制措施，相当于暂时扣留当事人用于投机倒把行为的财物，目的是为了防止违法行为的继续和扩大并保持法律的威慑力量；而冻结措施由于实施机关不同而具有不同的财产保全目的，是为了保全国家的税收、没收财产和诉讼当事人应得的偿还财产。暂停支付不同于冻结，二者不能混淆。因此，《商业银行法》中规定的冻结并未包括暂停支付，由行政法规《条例》规定的这一强制措施仍然可以适用。

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四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅关于印发《成都市城乡规划公开规定》的通知

成办发〔2009〕58号


各区（市）县政府，市政府各部门：
　　《成都市城乡规划公开规定》已经2009年10月22日市政府第51次常务会议讨论通过，现印发你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十一月三日

　　　　　　　　　　　　　　　 成都市城乡规划公开规定

第一条 （目的依据）
　　为增强城乡规划工作的公开性，强化公众参与和社会监督，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《成都市城乡规划条例》等法律、法规的规定，结合成都市实际，制定本规定。
第二条 （适用范围）
　　本市行政区域内城乡规划的制定和实施，应当按照本规定公开。法律、法规规定不得公开的内容除外。
第三条 （主管部门）
　　市城乡规划主管部门主管全市城乡规划制定与实施的公开工作，并具体负责锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区等五城区（含成都高新区）城乡规划制定与实施的公开工作；其他区（市）县城乡规划主管部门按照规划管理职责负责所辖区域内城乡规划制定与实施的公开工作。
第四条 （规划制定公开）
　　成都市城市总体规划、县域城乡总体规划、县城总体规划、镇总体规划、乡村规划、专项规划和控制性详细规划的草案以及修改方案，在报送审批前，城乡规划主管部门应当予以公告。
　　控制性详细规划修改方案的公告时间不少于10日,其他草案和修改方案的公告时间不少于30日。公告期满后，方可将城乡规划报送审批。
　　城乡规划经依法批准后，应当自批准之日起20个工作日内予以公布。
第五条 （内容要求）
　　城乡规划草案以及修改方案和经依法批准的城乡规划公开的内容，应当包括相应的图纸、文本和说明，并同时明确下列事项：
　　（一）公开的起止时间、相关说明以及公众提交意见的方式、期限；
　　（二）依法批准的城乡规划的生效时间；
　　（三）城乡规划主管部门的机构名称、办公地址、联系电话、电子邮箱等。
　　城乡规划主管部门不能确定有关具体内容是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
第六条 （总规公开方式）
　　成都市城市总体规划、县域城乡总体规划、县城总体规划、镇总体规划、乡村规划以及专项规划，应当至少利用下列一种渠道公开：
　　（一）政府公众信息网；
　　（二）政府、部门办公场所或村委会、社区居委会办公场所；
　　（三）城乡规划固定展示场所；
　　（四）城镇广场、公共绿地等公共场所。
第七条 （控规公开方式）
　　控制性详细规划除在政府公众信息网公开外，还应当至少利用下列一种场所公开：
　　（一）控制性详细规划所在地街道办事处或者社区居委会办公场所；
　　（二）控制性详细规划所在地块临街位置；
　　（三）城乡规划固定展示场所；
　　（四）政府或者部门办公场所。
　　控制性详细规划实施专项规划内容的修改方案，应当在政府公众信息网和城乡规划固定展示场所公开。
第八条 （规划条件公开）
　　依法变更规划条件的，城乡规划主管部门在批准变更前，应当对拟变更的规划条件在政府公众信息网予以公告，公告时间不少于10日。公告内容包括：
　　（一）原规划条件；
　　（二）拟变更的规划条件；
　　（三）拟变更的主要内容及说明。
　　依法批准变更规划条件的，城乡规划主管部门应当自批准之日起10个工作日内在政府公众信息网或者建设现场予以公示,公示时间不少于30日。
第九条 （总平公布）
　　城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证后，应当自核发之日起10个工作日内，将建设工程规划许可证及其经审定的建筑工程设计方案总平面图在政府公众信息网和建设现场予以公布，公布时间至建筑工程规划核实完成止。公布内容包括：
　　（一）经审定的建筑工程设计方案总平面图；
　　（二）建设工程规划许可证。
第十条 （总平修改公告）
　　依法修改经审定的建筑工程设计方案总平面图的，城乡规划主管部门在重新审定前可采取公告或听证等形式听取利害关系人的意见。公告内容应当在政府公众信息网和建设现场予以公开，公告时间不少于10日。公告内容包括：
　　（一）原经审定的建筑工程设计方案总平面图；
　　（二）拟修改的建筑工程设计方案总平面图；
　　（三）拟修改的主要内容及说明。
　　依法批准修改建筑工程设计方案总平面图的，城乡规划主管部门应当按照本规定第九条的要求重新公布。
第十一条 （公开意见收集）
　　城乡规划草案以及修改方案公告期满，城乡规划主管部门应当汇总整理公众意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
　　依法变更规划条件和修改经审定的建筑工程设计方案总平面图的公告反馈意见，由城乡规划主管部门负责收集，并在审批时对收集的意见予以充分考虑。
第十二条 （配合要求）
　　根据本规定要求在建设现场予以公开的，建设单位应当提供必要的场地和条件，并配合完成公开事项。
第十三条 （规划监督公布）
　　对严重违反城乡规划法律法规行为的查处结果，市城乡规划主管部门应当自案件办结后10个工作日内，将监督检查情况和处理结果在政府公众信息网或者当地主要新闻媒体予以公布。
第十四条 （责任追究）
　　城乡规划主管部门应当认真履行城乡规划公开的职责，对不依照本规定进行公开的，依法追究相关责任人的责任。
第十五条 （解释机关）
　　本规定具体应用中的问题由成都市规划管理局负责解释。
第十六条 （施行日期）
　　本规定自2010年1月1日起施行。