浅议人大官员代表减少的宪政意义

刘成江


　　一、国外研究现状
　　从古代希腊大近代，西方哲人从未停止对政府形式以及政府原理的探索，这一探索的过程同时也是西方政治文明的发展历程。民主精神正是西方政治文明之精髓所在，而这一精髓通过何种政府体制才能将其表现出来，一直是西方政治学研究的中心。其实质是对政治生活的核心——权力——问题的反思，既权利应当如何行使才是至善而合乎正义的，其中直接民主制和代议制是两大主要成果。代议制民主（间接民主）是近代资产阶级革命的产物，代议制原理的核心是回答人民如何行使权力的问题，其理论逻辑是，人民只有通过选举代表才能更好地行使自己的权力。“代议制政体就是，全体人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。”西方学者普遍认为代议制原理是近代西方国家构建政府体制的哲学基础，其根本点是企图寻求对政府权力和人民权力二者关系的合理解释，即提供政府与人民间制度性分权和合理划分权力的原则。西方代议制主要有两种形式：一种是议会主权形式，主要以英国为典型；另一种是人民主权形式，主要以美国为典型。英国君主立宪制的基本原则是限制王权和议会权力至上。限制王权，就是通过议会分权的办法来分割和架空君主的权力，使国王受到法律和议会的限制。限制王权的一系列法案颁布后，一直自以为只受制于上帝的权威的王权，已经完全受制于议会，其神圣的光环已荡然无存。 议会权力至上，就是指议会成为一个常设性最高立法机构，由它掌握立法、财政、司法、军事等最重要的国家权力。在君主立宪制下，国家的权力中心在议会，议会是国家最高立法机关。美国的国家结构分为行政、立法和司法三个相对独立的部门。议会是美国最高的立法机关，由参议院和众议院组成。参议员由各州选民直接选，众议员数按各州人口比例分配，由直接选举产生，两院议员长期连任现象极为普遍。但是议员不得兼任其他政府职务。众议院议长由全院大会选举产生。两院均设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。但规定在职的联邦政府官员不得成为国会议院。
　　在传统西方政治学说和政治理论中，宪政的核心问题是对政治权力进行限制。爱德华•索乌坦认为：“宪政的传统建立在宪法这个词的双重含义所默示的两个主题之上。宪法可以指立宪的过程，也可以指对权力限制或界定。因此，宪政的基本问题就是立宪和限制的问题。”卡尔•J．弗里德里希则认为：宪政是对政府的最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和制定政府的组织。或者意味着一个规则实体的发展，它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害。而宪政建设进程较快的一些西方资本主义国家大都实行三权分立。三大权力之间相互制约，也就注定了它们不可能出现代议员和行政人员混杂的现象，这也是宪政的最终要求。

　　二、国内研究现状
　　发展社会主义民主、建设社会主义政治文明，是全面构建和谐社会的重要目标。人民代表大会制度是与我国国体相一致的政体，是我国的根本政治制度。我们必须坚持人民代表大会制度，并且在坚持中进一步完善这一制度。完善人民代表大会制度，首先要明确人民代表大会制度中存在的问题，其中最突出的就是官员代表过多的问题。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑指出：要对人大代表制度进行改革，首先就是要实行各级领导干部与人民代表身份相脱离；中国宪法学会顾问程湘清认为在各级人大代表中，不同程度的存在政府领导干部偏高的现象，严重影响了人民民主的实现。
　　在2007年全国“两会”上，由邓义明等33位全国人大代表第一次向全国人大提出了“降低政府官员代表名额”的议案，并建议修改《选举法》，增加规定政府官员作为全国和地方各级人大代表候选人的数量及其所占的比例分配的原则，并取消《选举法》第十六条的规定。2008年第十一届全国人民代表构成中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。
　　周叶中、邓联繁在七共同攥写的《宪政中国初论》一文中认为：宪政是这样一种理想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。只有减少政府官员在人大代表中的比例，才能真正的实现法治，实现和谐。陈国全在《论政治监督与依法治国的实现》一文中认为：“宪政的基础是民主，民主究其本意，就是多数人的统治，由于效率性和操作可能性的原因，大多数人的统治并不由大多数人直接统治，而是由他们选举出来的各层级的官员代为执行，而由人民对这些官员进行监督。民主就是要保证人民有权利选举出认为能够代表自己意愿的各级官员；另外，还有最重要的一点，就是人民的监督权的真正落实。官员与人大代表混为一体使政治监督流于一种形式和口号，而失去监督的权力必然会导致腐败或滥用。”
　　中国政法大学教授蔡定剑在《社会转型时期的宪政发展》一文认为：中国市场经济改革对政治发展提出了新的诉求。随着市场经济的发展和公民财富的增加，独立人格、公民社会正在形成，多元化的利益产生多元的权利诉求，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，呼唤着减少政府官员在人大代表中所占的比例。公民的政治参与意识发生重大转变，大大提高了人大代表的民意成份和责任意识，推动国家向宪政发展。唐娟、邹树彬在其共同编写的《2003年深圳竞选实录》一书中指出：“深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，在激活我国现行宪法中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。减少政府官员代表、实现民主政治已成为不可抗拒的潮流。
　　姚远在《人权的宪政意义》一文中认为：宪政理念就是整合民主的要义、法治的原则、自由的精神和人权的特性所形成的意义世界，或者说是四者相互联合而又各有其领土的理想国，它是一个和谐和完美的国度。制约政府权力、实现人权保障，是架构完整宪政理念的关键要素，是培育完善宪政秩序的根基。唐光诚在《主动监督行政权的宪政意义》一文中认为：“因为我国的刑事诉讼程序实行的是公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的机制，在监督机制的设置上还是比较完善的。而行政执法却是“天马行空”，缺少一套严密的监督机制，而监督机制的完善首先就要求具有普遍的公民法律意识。杨红梅在《人权保障与和谐社会》一文中认为：宪政建设所追求的目标，是要实现每个人全面而自由的发展。它的实质在于国家的一切活动都要以人的生存、安全、自尊、发展、享受等需要为出发点和归宿，从人民群众的根本利益出发，切实保障人民群众的经济、政治和文化权利。关今华、李佳佳在其共同撰写的《人权概念复杂性探析》中认为：“作为人权主体的社会弱势群体是人权实现的决定性条件，而人权的实现必然依靠国家、政府当权者和社会正确的履行人权保障义务。减少政府官员代表，实现权力制约，才能最大的限度的为社会弱势群体的人权实现创造条件。”


北安市人民法院 刘成江
浙江省绍兴市人民政府办公室


绍政办发〔2007〕22号



绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市城乡公交客运管理办法（试行）的通知

　
　
各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
　　《绍兴市城乡公交客运管理办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。




二○○七年二月六日


绍兴市城乡公交客运管理办法（试行）

第一章 总则

　　第一条 为加强城乡公交客运管理，维护城乡公交客运秩序，促进公共交通事业发展，维护乘客、经营者和从业人员的合法权益，根据《浙江省道路运输管理条例》、《城市公共汽电车客运管理办法》、《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46号）等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 凡在本市行政区域内从事城乡公交客运、城乡公交客运站（场）经营以及其他相关活动的单位和个人，应当遵守本办法。
　　第三条 本办法所称的城乡公交客运，是指营运客车在城市道路和乡村公路上依托候车站（亭、点）按照规定的线路、站点、班次及时间运行的一种客运方式。
本办法所称的城乡公交客运站（场）经营，是指以站（场）设施为依托，为城乡公交客运经营者和乘客提供有关运输服务的经营活动。
　　第四条 城乡公交客运应当坚持全面规划、统一管理的原则，鼓励发展安全、舒适、环保、节能的城乡公交客运车辆。
　　第五条 市交通行政主管部门负责对全市城乡公交客运行业进行组织领导，各县（市）交通行政主管部门对本行政区域内城乡公交客运行业进行组织领导。市、县（市）城乡公交客运管理机构负责具体实施城乡公交客运管理工作。
发改、建设、规划、国土、公安、工商、财政等部门应当按照各自职责，协同做好城乡公交客运管理的相关工作。
　　第六条 市、县（市）人民政府对城乡公交客运事业的发展给予政策扶持，在城市规划、建设、管理和资金投入、制订产业政策等方面体现公交优先原则。

第二章 发展规划

　　第七条 城乡公交客运发展规划应在政府统一领导下，组织交通、规划、建设等部门进行编制，并将其纳入城市总体规划和国民经济与社会发展规划。
　　绍兴市区和绍兴县按市县公交一体化原则统一编制城乡公交客运发展规划。
　　第八条 城乡公交客运发展规划应当根据社会经济发展需要，明确城乡公交客运发展战略和目标，科学合理设置城乡公交客运线网和站场设施。
　　第九条 城乡公交客运线网规划应当明确线路布局及功能，优化线路资源结构，与城市化进程和道路建设相适应。城市旅游专线以及其他客运专线应当纳入城乡公交客运线网规划。
城乡公交客运管理机构应当按照城乡公交客运线网规划新辟或调整城乡公交客运线路。
　　第十条 城乡公交客运站（场）规划应当适度超前，有利于提高公交服务覆盖面和运行效率。城市主要出入口、商业中心等应当科学规划城乡公交枢纽站。
　　第十一条 鼓励城乡公交客运站（场）实行站运分离、资源共享。

第三章 站（场）建设与管理

　　第十二条 城乡公交客运站（场）是社会公共基础设施，其建设应坚持以政府投入为主的原则。市、县（市）人民政府统筹安排城乡公交客运站（场）建设和管理的财政专项资金，通过减免相关费用、落实优惠政策等方式，鼓励、支持城乡公交客运站（场）的建设和经营。
　　第十三条 旧城改造、新区建设时应充分考虑公交客运站（场）的规划布点与建设，积极引导火车站、客运码头、长途汽车站、居住区、大型商业中心、大型文化娱乐场所、旅游景点、体育场馆等人流较为集中的工程项目配建公交客运站（场）。
规划部门在核发前款涉及的工程项目的建设工程规划许可证时，应当征求城乡公交客运管理机构的意见。
对未按规划配套建设城乡公交客运站（场）等公共交通设施的建设项目，由有关行政主管部门责令予以补建。
　　第十四条 建设城市道路时，建设单位应当优先改造影响城乡公交客车通行的路段和道路交叉口。
城市主、次干道应当逐步设置、完善港湾式停靠站，在道路条件许可的情况下可开设城乡公交客车专用车道，设置城乡公交客车优先通行标志、信号装置。
　　第十五条 任何单位和个人都有保护城乡公交客运站（场）设施的义务。
禁止毁坏、污损城乡公交配套设施。

第四章 行业管理

　　第十六条 城乡公交客运依法实行特许经营制度，形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。
　　第十七条 城乡公交客运管理机构应当按照城乡公交客运线网规划和公众出行的需要，合理设置城乡公交客运线路和站点，依法确定公交客运线路经营者，并签订有关公交客运线路专营合同。
　　第十八条 城乡公交客运管理机构对经营者依法获得的线路应当发给相应的证明，城乡公交客运车辆应当随车携带，接受检查。
　　第十九条 城乡公交客运线路经营者应当向公众提供连续运输服务，不得擅自停业、终止或者转让，不得将城乡公交客运线路经营权发包给其他单位或者个人经营。
　　第二十条 城乡公交客运线路专营合同期满需要延续的，应当在合同期满前3个月提出申请，按规定程序重新取得线路经营权并签订相应的合同。
　　第二十一条 利用城乡公交客车和城乡公交站（场）设施设置广告的，应当遵守广告管理、城市市容管理的有关规定，并按规定向城乡公交客运管理机构备案。
公交车身广告不得覆盖车辆营运标志、不得阻碍行车安全视线。
　　第二十二条 城乡公交客运管理机构应当定期对城乡公交营运服务质量进行考核和评议。考核和评议结果作为保留或者取消经营者线路经营权的重要依据。
　　第二十三条 城乡公交客运管理机构应当加强对城乡公交客运的监督检查，及时查处违法行为。
　　第二十四条 城乡公交客运管理机构应当建立投诉受理制度，接受乘客投诉。

第五章 公交车辆

　　第二十五条 鼓励经营者购置中高档城乡公交客运车辆，鼓励经营者提前更新城乡公交客运车辆。相关部门可以出台相应的优惠扶持政策。
　　第二十六条 城乡公交客运经营者应当按照国家有关规定加强对客运车辆的维护和检测，确保车辆技术、安全性能符合有关标准。
　　第二十七条 城乡公交客运经营者对达到国家规定的报废标准或者经检测不符合国家强制性标准要求的城乡公交客车，应当及时办理报废手续，不得继续从事客运经营活动。
　　第二十八条 城乡公交客运经营者和城乡公交客运管理机构应当分别建立车辆技术档案和经营管理档案，并妥善保管。对相关内容的记载应当及时、完整和准确，不得随意更改。
　　第二十九条 城乡公交客运车辆的载客人数核定按《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）中关于城市公共汽车的标准执行。
　　第三十条 城乡公交客运管理机构应当定期对城乡公交客运车辆进行审验。

第六章 营运服务

　　第三十一条 城乡公交客运经营者应当按照合同规定的线路、站点、班次、时间、票价、车型组织营运，科学调度车辆和编制远行图，并采取加大行车密度等措施，防止和疏解乘客滞留、客流拥堵等现象。
城乡公交客运经营者因客源或道路因素等确需调整线路的，应当提前10日向城乡公交管理机构提出书面申请，经批准后实施。经营者应持批准文件提前5日向社会公告。
　　第三十二条 城乡公交客运经营者应当制定突发公共事件应急预案。应急预案应当包括报告程序、应急指挥、应急车辆和设备的储备以及处置措施等内容。
发生突发公共事件时，城乡公交客运经营者应当服从有关部门的统一调度、指挥。
　　第三十三条 城乡公交客运经营者应当加强对从业人员的培训、教育，不断提高从业人员的安全生产、职业道德和业务技能水平；驾驶员、售票员等城乡公交客运从业人员应当严格遵守服务规范。
　　第三十四条 乘客享有获得安全、便捷公交客运服务的权利。
车辆营运中发生故障不能正常行驶时，司乘人员应及时向乘客说明原因，并安排乘客免费换乘后续同线路同方向车辆或调派车辆，后续车辆不得拒载。确实无法安排的，乘客有权要求按照原价退还车费。
　　第三十五条 城乡公交客运经营者及工作人员有下列情形之一的，乘客可以拒绝支付或者要求退回车费：
　　（一）车厢内未明码标价或者未按照核定票价收费的；
　　（二）不提供合法有效的车票的。
　　第三十六条 乘客应当遵守下列规定：
　　（一）在候车区域内等候公交客车，有序上下；
　　（二）不携带超大、超重、超长或者可能污损车辆、其他乘客的物品；
　　（三）不携带管制刀具或者易燃、易爆、有毒等危险物品；
　　（四）足额购票、投币、刷卡或者主动出示乘车票证，不使用过期、伪造或者他人专用的乘车票证；
　　（五）乘车期间不得将身体任何部分伸出车外，不得跳车，不损坏车内设备，不妨碍车辆行驶、停靠和他人正常乘坐等营运秩序，不实施危及他人安全的行为；
　　（六）不携带动物、宠物乘车；
　　（七）精神病患者、学龄前儿童等特殊人群乘车应当有成人陪护；
　　（八）其他乘坐公共汽车应该遵守的有关规定。
乘客违反前款规定，经劝阻仍不改正的，城乡公交客运经营者可拒绝为其提供营运服务；情节严重的可依法移交公安部门处理。
　　第三十七条 任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，阻拦、扣押城乡公交客车，不得损坏公交车辆。
　　第三十八条 城乡公交客运经营者应当为乘客投保承运人责任险。
　　第三十九条 城乡公交客运票价实行政府定价，票价调整时需进行听证和公示。城乡公交客运经营者须使用统一监制的票证或IC卡，禁止任何单位和个人伪造、涂改、冒用票证和伪造IC卡。
　　第四十条 城乡公交客运经营者应当建立、完善各类台帐和档案，并按要求及时报送有关资料和信息。在春运、旅游“黄金周”等可能发生运力不足时，应提前做好运力调配和机动运力的准备工作，确保运力处于良好的技术状况。

第七章 附则

　　第四十一条 本办法由绍兴市交通局负责解释。
　　第四十二条 本办法自发布之日起施行。