甘肃省人民政府


甘肃省重点农田保护管理办法

　（１９９０年５月２９日甘肃省人民政府发布）




　　第一条　为贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，根据《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施土地管理办法》的有关规定，制定本办法。


　　第二条　本办法所称的重点农田包括：
　　（一）高产稳产的粮、棉、油、糖生产基地（含国家投资整治的粮、棉、油、糖生产基地）；
　　（二）城镇长期保留的蔬菜生产基地；
　　（三）种植名、优、特、稀作物的农田；
　　（四）新修的水地和水平梯田；
　　（五）生产粮食只能或不能满足基本用粮需要的农村集体经济组织（不含城市规划区内的农村集体经济组织）的全部耕地。


　　第三条　重点农田保护范围由县（市、区）农业部门负责确定和划分，报同级人民政府批准。土地管理部门主管重点农田的保护管理和监督检查。


　　第四条　各级人民政府要将重点农田保护管理纳入政府目标管理、列入政府主管领导任期目标责任制，对重点农田保护管理工作进行不定期抽查和定期检查。


　　第五条　县（市、区）人民政府要组织有关部门对本地区划定的重点农田进行分等定级和编号，土地管理部门对重点农田的位置、面积、利用类型和等级进行登记，建立档案、作为保护管理的依据。


　　第六条　乡（镇）要成立重点农田保护小组，制订具体保护措施，村、社要有专人负责。保护重点农田的内容要写入乡规民约，互相监督，共同遵守。


　　第七条　重点农田保护范围的划分要符合土地利用总体规划，并同时安排好集镇、居民点建设和交通、水利等项用地。


　　第八条　重点农田内的零星居民住房，要按规划有计划地拆迁，腾出的土地，可优先安排给拆迁者耕种。县（市、区）人民政府从地方留成的耕地占用税中，给拆迁者以适当补助，其他非农业生产设施要做到有计划地逐步拆迁，并及时做好原占地的复垦工作。


　　第九条　重点农田内不准建房、建坟、建窑烧砖。不准乱种速成林、乱建果园、乱挖鱼塘，不准采石、挖砂、取土，不准荒芜。国家确定的建设项目或其他非农业建设确需征用或占用（包括临时用地）的，除河西大片灌溉农田上农民建住房外，一律报经省人民政府批准，凡对重点农田有污染的建设项目不予批准。


　　第十条　严禁向重点农田内排放污水和工业废气、废液、废渣等有害物质。


　　第十一条　经批准征用重点农田（包括临时用地）的用地单位，按《甘肃省实施土地管理办法》征地类规定标准的上限支付被征地单位各种费用。


　　第十二条　对重点农田进行农业内部结构调整，须经县级以上人民政府批准。土地管理部门派人现场探测、定位。


　　第十三条　重点农田允许有偿转包给有经营能力者，以家庭农场或联户经营为发展方向，做到规模适度，集约经营，重点农田的转包和接包可以在本村、组内进行，也可以打破村、组界限。


　　第十四条　对重点农田要不断培肥地力，保护、完善水利设施。防止土地沙化、盐渍化和水土流失，不准搞掠夺经营。


　　第十五条　承包重点农田不耕种而从事非农业生产的农户，由发包单位收回土地并包给有经营能力者；对无力耕种的，可由发包单位收回或促其转包，对重用轻养致使重点农田地力下降的，除处以每亩五百元以下的罚款外，还可由发包单位将地收回重新发包。


　　第十六条　集体或个人承包经营重点农田荒芜一年以内的，要批评教育，限期恢复耕种，超过一年的，按同类农田产值二倍收取土地荒芜费，二年以上仍不耕种的，加倍收费，并由发包单位收回土地，重新安排，收取的土地荒芜费，列入乡（镇）财政收入。荒芜期间仍要按规定缴纳各种应交的税、粮。


　　第十七条　对侵占、破坏、污染和擅自改变重点农田使用性质者，除限期整治恢复耕种外，并处以每平方米十元至十五元的罚款，情节严重的，还要由其所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第十八条　本办法规定的罚款，由县级以上人民政府土地管理部门收取，上缴同级地方财政。


　　第十九条　在提高重点农田地力等级和保护管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府予以表彰和奖励。


　　第二十条　本办法由甘肃土地管理局负责解释。


　　第二十一条　本办法自发布之日起施行。

对我国民事诉讼法再审程序的分析

蔡武


　　【摘要】2007年在修改我国的《民事诉讼法》时对再审程序进行了部分修改，这次修改仍存在不足和尚待完善之处。再审程序的修改与完善，涉及到社会的法律救济程序的完善和发展，是当事人利用法律保护自身合法权益的最后屏障，也是我国法学界多年关注的焦点。修改和完善我国再审程序，应结合我国的社会实际，进一步明确再审程序的客体、将再审事由科学化，合理构筑再审程序与上诉审程序之间的关系，打造和建立社会主义法治模式下的具有中国特色的再审模式。

　　【关键词】 再审程序；再审客体；再审事由；再审模式


　　2007年10月28日出台的民事诉讼法修正案主要针对司法实践中存在的、社会关注程度普遍较高的“申诉难”和“执行难”问题进行了局部完善。在申诉问题上，修正案对当事人申请再审程序和检察院抗诉程序进一步程序化、法定化和形式化。但从整体而言，希望通过修改民事诉讼法的审判监督程序来解决申诉难问题，是较为困难的。从具体修改的内容上来看，仍存在着不尽如人意的地方。再审程序有别于上诉审程序，它从性质上来说，只能是上诉审程序的补充，其作为一种特殊的救济程序，是调节确定判决之安定性及判决之正确性而存在的制度。据此，笔者拟从以下方面对我国的再审程序进行分析，以期对完善我国的再审程序提供一定的参考。
　　一、对再审程序的客体（对象）分析
　　再审程序的客体（对象），是指法律准许适格主体提起再审程序的法院确定裁判的种类和范围。以裁判的法律效果状态为标准，民事裁判从理论上一般有：终审（终局）裁判、不可撤销裁判和未确定裁判。我国民事诉讼法规定，再审程序的对象是已经发生法律效力的判决、裁定。 “已经发生法律效力”的判决、裁定所指的就是法院作出的终局判决和裁定，对其当事人已不可能通过通常的司法救济方法而只能通过某些特殊程序进行，如再审程序。在我国，再审程序启动主体是否可以对所有类型的终局判决和裁定提起再审，需要进一步探讨和分析。
　　（一）生效判决的再审
　　在我国民事诉讼中，生效判决包括一审法院和二审法院依照普通程序和简易程序以及特别程序作出的判决。对法院作出的判决是否都可以提起再审？从诉讼原理上分析，对法院作出的终局判决大都应该是可以提起再审的。在我国实行一审终审的判决一般不可以提起再审的，如我国民事诉讼法规定的狭义上的按特别程序审理的案件即选民资格案件，宣告公民失踪、死亡案件，认定公民无民事行为能力、限制行为能力案件以及认定财产无主的案件及按公示催告程序等作出的除权判决是不可以启动再审程序的。但从我国的立法来看，再审的对象也是相当广泛的，只要是法院作出的确定终审判决，无论是一审、二审、还是再审的终局判决，无论是二审终审的案件还是实行一审终审的案件，只要存在再审理由，均有可能被提起再审。在我国，法院适用特别程序审理的非讼事件中亦有涉及实体权益之争讼，现行立法对非讼事件实行一审终审制，未赋予当事人进一步的程序救济。当非讼事件出现再审事由时，如果不赋予当事人再审之救济程序，则难以实现法律的公正。事实上，非讼事件并无明文排除再审程序之适用，应就再审程序与有实体既判力的判决两者在目的方面的考虑，允许对非讼事件启动再审程序。因此，立法机关有必要在以后民事诉讼法的修改中进一步明确可以提起再审程序的生效判决的类型和种类。
　　（二）生效裁定的再审
　　在我国民事诉讼中，裁定是法院对民事诉讼中的程序问题和个别实体问题所作出的具有诉讼法上约束力的判定。按照民事诉讼法第140条规定，在裁定适用的11种情形中当事人只可对其中的3种（即不予受理、对管辖权有异议的、驳回起诉的裁定）提起上诉。学理上一般认为，裁定作出后，如果作出裁定所依据的客观情况发生变化或消失，法院可以自行变更或撤销原裁定，当事人也可请求法院变更或撤销原裁定，故无需赋予对所有裁定的上诉权。再审程序是相对于上诉审程序而言的，具有补充性和从属性，从各个国家的规定来看，再审都是有限的再审。因此，不必赋予再审程序主体对所有类型裁定的再审程序启动权。尤其是不得对不具有终结诉讼程序之功能，而仅具有诉讼指挥、执行处分功能的裁定申请再审。如对财产保全和先予执行的裁定、中止或终结诉讼的裁定、中止或终结执行的裁定、补正裁判文书笔误的裁定、不予执行仲裁裁决和不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书等裁定不能成为再审程序的对象。对不予受理和驳回起诉的裁定，虽然对诉讼程序是否启动具有重大影响，但由于这两种裁定已赋予了当事人上诉救济权，因此，也不应准许当事人对其提起再审。管辖问题乃法院内部职权分工的结果，法律已经赋予了当事人上诉权，故对管辖权异议的裁定同样不能成为再审程序的对象。对不准许撤诉的裁定，因是法官依职权单方作出，事关当事人诉权的保障，且法律未赋予当事人上诉程序之救济，故应允许启动再审程序。
　　（三）其他裁判的再审
　　按现行民事诉讼法规定，可以启动再审的裁判只有判决、裁定。对此，我们可以这样理解，对于法院作出的决定和命令是不能启动再审程序的。但是，事实上，法院作出的决定和命令往往涉及案件的一些重要的程序。笔者认为，对于支付令错误的，只要存在法定的再审理由，也应成为再审的对象。我国台湾地区民事诉讼法就对支付令提起再审有明确的相关规定。而对法院调解、诉讼和解的，一般情况下当事人不能提起再审，除非有充分证据证明协议是在违背当事人自愿和合意基础上达成的。
　　二、当事人申请再审的程序分析
　　（一）再审事由
　　在我国，再审程序启动的主体有法院、检察院和当事人。对法院内部按审判监督启动再审程序的事由，2007年民诉法并没有作任何修改，规定只要是“发现确有错误的”就可以启动。对当事人申请再审的事由，2007年民诉法第179条将之具体为13种情形。对检察院提起抗诉的情形则比照适用当事人申请再审的事由。也就是说，检察院发现有第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。我国现行立法对于再审事由的规定是区分不同主体而适用不同规定的，故对再审事由的规定尚需进一步完善。
　　第一，对人民法院按审判监督程序再审的案件，应明确“确有错误的”具体情形，不能赋予法院无限制的裁量权以启动审判监督程序。而且赋予法院无限制无期限的纠错功能，使得当事人之间权利义务关系长期处于不安定状态，不利于当事人权利义务关系的最终确定，最终将影响法律的公正性，影响社会的和谐和稳定。
　　第二，民诉法第179条将当事人申请再审的情形具体为13种。这13种情形既包括程序上的瑕疵也包括实体上的错误。这种立法模式和我国台湾地区民诉法中的再审之诉相类似。台湾民诉法将再审事由具体为14种，且将之分为绝对的再审理由和相对的再审理由。在绝对的再审理由中，其中有两项是我国民诉法中所没有规定的，一是当事人知他造之住居所指为所在不明而与涉讼者，二是当事人发现同一诉讼标的，在前已有确定判决或和解、调解，或得使用该判决或和解、调解者。 这两项涉及到审理的基本原则和制度，有违直接审理原则和一事不再理制度，应为裁判之重大瑕疵，故建议我国将之规定为再审事由之一。
我国民事诉讼法第179条第一款的第7项、第10项以及第2款的规定也是有问题的。
首先，关于管辖错误之救济，民事诉讼法不仅赋予了当事人提起管辖的异议权，而且当事人可以对管辖之裁定提起上诉。事实上，管辖之确定属于法院内部的职权分工问题，同一个案件在不同的法院管辖并不意味着会对一方当事人不利，也并不会导致对当事人裁判的不公。因为不论由哪个法院管辖裁判，均适用同一法律由相同资格的法官审判，其裁判结果在理论上应无不同，而且民事诉讼法已赋予当事人一次上诉救济的机会。因此，笔者认为不应将管辖错误列为当事人申请再审的情形。
其次，“违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的”表述亦不妥当。一般而言，不让当事人出庭，不让当事人书面或口头答辩，在法庭上不让当事人言辞辩论，不让当事人陈述可认定为剥夺辩论权。但是，如果在法庭辩论中，法官打断当事人的辩论，可否认为是剥夺当事人的辩论？这个问题恐怕需要进一步明确或加以修改。
最后，对“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”的表述不科学。再审程序所追求的首要价值是公正，包括实体公正和程序公正，它是对程序的安定性之否定。再审程序的启动原因是基于诉讼程序上重大瑕疵存在或可能引起判决不公的。民诉法第179条第2款的“可能影响案件正确判决的”表述中的“正确”一词过于主观，在实践中难有客观衡量标准，因此，建议对此款规定加以修正和完善。
（二）当事人申请再审的诉讼要件
我国法院对当事人申请再审的审查既包括形式要件也包括实质要件的审查。第一，民事诉讼法第180条是对当事人申请再审的形式要件的规定，如当事人应当提交再审申请书等材料，法院应在法定期间内将再审申请书副本发送对方当事人，对方当事人应在法定期间内提交书面意见，法院可以要求当事人补充有关材料。在实践中，法院对申请再审的合法审查还包括是否遵守民事诉讼法规定的当事人申请再审的法定期间、是否对法律所准许的法院裁判提起再审、再审当事人是否是适格、是否向再审的专属法院提起等等要件。第二，当事人申请再审还应满足实质性要件，也就是要有法定再审事由的存在。总而言之，民事诉讼法关于当事人申请再审的诉讼要件规定实际上是按起诉程序来规范的，法院对当事人申请再审的审判也是按起诉程序运作的。
　　现行法虽然在一定程度上完善了当事人申请再审的程序性规范，但仍存在诸多不足之处，建议规范再审的当事人制度，对申请人和被申请人的适格问题作出相应规定。大陆法系国家和地区对此作了详细规定。
　　（三）申请再审的次数
　　一个案件经过当事人的几次申请再审才告终结，这是我国再审制度必须解决的问题。我国民事诉讼法未对当事人申请再审的次数进行限制。根据现行民诉法规定，只要是符合再审条件的，当事人可以在法定期间内无限制地申请再审。从多年来我国再审案件审理的司法实践来看，当事人无理不断申诉的案件不在少数。如果不对当事人申请再审次数进行限制，当事人之间的权利义务关系便长期处于不稳定状态，也将导致胜诉当事人内心的长期焦虑和不安全，法律的安定性价值亦难以实现，不利于法律权威的树立及和谐社会的构建。因此，建议对再审的次数加以限制。
　　（四）再审的期间
　　在再审程序中，期间主要包括当事人申请再审的期间、法院再审审查期限和再审审理期限。我国现行立法对当事人申请再审的期间规定不甚合理。现行法对当事人申请再审的2年期间规定过长。立法机关规定2年的期间其目的是出于保护当事人的权利。事实上，依笔者理解，这主要是保护败诉方当事人的权利，因为胜诉方一般不会申请再审。此外，两年期间的规定亦是受我国民法中诉讼时效的影响。再审案件已经过法院的一次或两次审理，且作出了终局裁判。它只是一种特殊的程序救济，二年的申请再审期间使当事人的权利义务关系长期处于不安定状态，不利于及时保护当事人的合法权益。与此同时，域外关于申请再审的期限都较短。如，法国民事诉讼法第596条规定，提出再审申请的期限为两个月，期间自当事人理解其可援用的再审理由之日起开始计算。 德国民事诉讼法第508条规定，提起再审的期间为一个月，期间自当事人知道提起取消之诉或恢复之诉的理由之日起计算。 我国台湾地区亦规定当事人提起再审之诉的时间为三十日。因此，建议对我国当事人申请再审的期间即第184条进行修改和完善，以合理平衡当事人对公正的追求和保障法律安定性的需求。
　　三、再审程序与上诉程序的衔接与协调上的分析
　　台湾学者认为：“再审之诉之特性，就其与上诉理由的关系观察，再审之诉处于上诉之补充关系。……当事人已依上诉主张再审之诉之事由或知再审之诉之事由而不为主张者，不得提起再审之诉。” ，故一般认为再审程序是上诉程序的补充程序或从属程序。换言之，再审事由应同时被视为上诉理由，故如果当事人在上诉审程序进行中，已知原判决有再审事由存在，应在上诉审程序中将该项再审事由作为上诉理由主张，使上诉法院能将原判决废弃而为正确之判决。也就是说，当事人知道有再审事由时，应于上诉程序中先为主张，仅于判决确定后知有再审事由的情形，才可以提起再审之诉。
　　从诉讼原理上讲，再审程序与上诉程序的立法目的大抵相同，他们最主要的区别是上诉程序是审级内的程序，而再审程序是审级外的纠错程序。再审程序只能是有限的再审，它不能像我国的上诉审程序一样，对当事人的上诉理由无任何限制。我认为应将将再审程序和上诉程序衔接或协调起来，两者的规定尽量避免重复，以发挥各自的功能，真正达到纠不同错的目的，而不是简单的案件审理的重复或重演。
　　此外，由于当事人申请再审案件管辖法院级别的提高，导致中级以上法院受案压力的增大，故应调整民商事案件的级别管辖制度。重新确定民商事案件初审权，高级法院原则上不应受理普通民商事案件，以减轻最高法院的案件负荷。高级法院必要时仍可受理少量一审民商事案件，如标的额巨大且当事人跨区域的案件；新型、疑难、敏感案件；最高法院认为应由高级法院一审的案件等。同时，高级法院还应就本辖区的案件级别管辖作出调整，大幅度减少高级法院的二审案件，从而减少最高法院申请再审案件的数量。
结语
　　汤维建教授曾撰文建议转变我国的再审程序模式，一是，由实体纠错型再审模式向程序救济型再审模式转变。二是，由职权型再审模式向诉权型再审模式转变。三是由常规型再审模式向事后救济型再审模式转变。 再审模式的转变不可能是孤立的，它应该和我国民事诉讼的体制转型相一致。模式的转变需考虑很多因素，比如说我国的法律文化、司法体制、司法权的行使、当事人权利的救济、公正价值和法律安定性价值之追求等等。只有理顺它们之间的关系，才能构建出公正、效率的再审制度，形成社会主义法治理念下有中国特色的再审模式。
　　

南昌大学在职法硕2007级 蔡 武