法院司法能力之系统分析/林智明

作者:法律资料网 时间:2024-06-22 18:20:27   浏览:9555   来源:法律资料网
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法院司法能力之系统分析

论文提要
在最高人民法院《《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》颁布前,我国法院司法能力建设处在摸索阶段。由于理论储备不足等原因,摸索阶段的司法能力建设是一种以法官为中心的建设模式,具有混乱、形式、片面、冒进、功利等不足,在总体上表现为系统观念的缺失。本文运用现代系统论,对法院司法能力建设问题进行尝试性研究。文章运用系统论的层次性分析了司法能力概念的层次,认为法院司法能力本质上是法院的整体功能,并在司法统计的角度是可以建立数学模型的;并继而运用系统论及其分支,分析法院司法能力从级别上呈现的不同形态,以及在构成上所具有的一般模型,并运用控制论、耗散结构论等分析制约法院司法能力的各种因素,研究其发展的内部联动机制和外部影响机制。文章最后认为最高人民法院《《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》体现了系统论的基本要求,是今后法院司法能力建设的科学、系统的纲领性文件。进而提出法院司法能力建设是一项须常抓不懈的系统工程,就贯彻以上意见开展司法能力建设提出了若干建议。本文运用现代系统论研究司法能力建设问题,主张运用系统工程的方式来开展司法能力建设,诸多观点如司法能力建设中心从法官到法院的提升、建立法院司法能力的数学方程等都有一定的新颖性。


导言:司法能力建设中心从法官到法院的提升
就全国法院而言,“司法能力”正式成为司法改革的主流话语,始于2004年末的全国高级法院院长会议。 肖扬院长在会上明确地提出人民法院要增强司法能力、提高司法水平,从而吹响了全国法院司法能力建设的号角。此后,各地法院纷纷结合实际,贯彻落实全国高级法院院长会议精神,就司法能力建设进行积极的探索和落实。 2005年4月1日,最高人民法院作出了《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》(以下简称《意见》),对司法能力建设的重要性紧迫性、指导思想、主要任务、具体内容以及基本要求进行系统的阐述,成为司法能力建设的纲领性文件,从而揭开了我国法院司法能力建设的新篇章。总的看来,直至2005年上半年,全国法院的司法能力建设主要是处于摸索阶段。
摸索阶段的司法能力建设存在以下几点的不足:(一)缺乏系统的理论作引导,各地法院关于司法能力建设的提法和举措层出不穷、五花八门,在高法《意见》出台前,可谓处于“各自为政”的混乱局面。即便《意见》出台后,笔者通过《人民法院报》和《中国法院网》检索,各地法院甚少有贯彻落实《意见》的举措。(二)司法能力沦为总结法院工作的时髦的符号,存在形式主义的倾向。我国的司法能力建设提出方兴未艾,尚有待组织开展,就有些法院在媒体上宣称:“司法能力建设尝到甜头”、“结出硕果”。不少法院提出要增强方方面面的司法能力,但具体的行动却未见开展,可谓“雷声大、雨点小”。 (三)当前的司法能力主要是以法官为中心来探索的。不少法院就如何提高法官司法能力进行了大量的探索。 (四)实施方式采取“运动战”的方式,主要通过开展业务竞赛、庭审观摩等途径来组织进行的,缺乏规范性的指导来引导。 概而言之,摸索阶段的以法官为中心的司法能力建设总体上呈现系统观的缺失:高法《意见》出台之前,全国法院司法能力建设可以说是一盘散沙,缺乏系统、全面的纲领性的规范文件予以引导,没有形成以最高人民法院为指导中心的有组织化、系统化的局面;法官司法能力的建设,忽略了合议庭、审判业务庭、审判委员会等其他法院机构的司法能力问题,存在只见树木不见森林的片面性思维;法官司法能力建设也没有注意司法个体的多样性,无视院领导、庭领导、审判员、助理审判员、人民陪审员的差别,存在“一刀切”的缺陷,司法能力建设的具体化不足;法官司法能力建设也忽略了书记员、速录员、办公室人员等其他法院辅助性、服务性人员的司法服务能力问题,从而使司法能力的范围显得狭窄而不完全;开展“运动战”式业务竞赛、庭审观摩,对于司法能力的提高而言,是治标不治本的短期行为,仅是权宜之计,并非长久之策。事实上,当前司法能力建设以法官为中心是实践的偏差和误导,肖扬院长在全国高级法院院长会议上提出司法能力建设命题时,就很明确要求以法院为中心来开展的,高法其他领导阐述司法能力也均是从人民法院的高度展开的,高法《意见》更是以提高法院司法能力和水平为目标的系统性和纲领性的规范化文件。因此,从法官司法能力建设到法院司法能力建设的提升,应该是司法能力建设的理性的正确的发展方向。高法《意见》颁布后,不少的法院开始着手研究和部署整个法院的司法能力建设。
司法能力建设的中心从法官到整个法院的嬗变,实现了改造对象从个别到整体的转换,实现了个体分析到整体思考的思维方法的升华,从而对系统论的引入提出了要求并奠定了客观基础。
系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问,它研究各种系统的共同特征,用数学方法定量地描述其功能,寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型,是具有逻辑和数学性质的一门新兴科学。自1968年L.V.贝塔郎菲(L.Von.Bertalanffy)发表的专著《一般系统理论基础、发展和应用》(General System Theory:Foudations,Development,Applications》)确立了其学科地位以来,现代系统论,改变了历史以来笛卡儿奠定理论基础地位的着眼局部、遵循单项因果决定论的分析方法的统治地位,实现了人类思维方式的深刻变化,被喻为“当代的思想范式”, 并迅速应用到各学科产生重大的影响。 本文试图运用现代系统论,以法院系统为观察基点,就司法能力若干问题作些尝试性的研究,期望对我国法院系统司法能力建设的开展以及司法改革的深化能有所裨益。

一、 法院司法能力之本体分析
司法能力这个概念是古今中外从未出现过的,没有任何法学理论和司法实践可资借鉴, 完全是我国司法改革上升到法哲学层面寻找推动力的产物。系统论认为,系统具有丰富的层次性,大系统是由小系统构成的,小系统则由更小的系统构成,甚至组成系统单位的基本要素还可以继续细分成不同层次的子系统,比如物质由分子构成,分子由原子构成,原子则由电子构成,电子则由更小的单位夸克构成。从系统的层次性来看,司法能力这个概念也是有不同的层次的。其宏观的含义是指整个政法系统所具有的能力,罗干同志在全国政法工作会议就明确提出为五个方面的能力,即对敌斗争、维护国家安全的能力,打击预防犯罪、驾驭治安局势的能力,加强基层基础工作、化解矛盾纠纷的能力,严格公正执法、保障社会公平正义的能力,服务经济建设、促进改革发展的能力,包括公、检、法、司四大系统的司法能力。就我们法院来说,其中观含义就是指人民法院的司法能力,根据高法肖扬院长在全国高级法院院长会议上的讲话和《意见》,是指惩罚刑事犯罪、维护国家安全和社会稳定的能力,依法调节经济关系、促进社会主义市场经济健康发展的能力,依法处理矛盾纠纷、保障社会和谐的能力,支持和促进依法行政、推进社会主义民主政治建设的能力,在司法领域保障人权、维护人民群众合法权益的能力,正确适用法律、公正高效司法、保障在全社会实现公平和正义的能力。依照法院机构的组成情况,法院司法能力还可以划分为院党组、审委会、各中层部门、合议庭和法官及其他工作人员的司法能力,因此,司法能力的微观含义是指法官的司法能力。
法院的司法能力,我们认为是法院作为整体在行使宪法和法律赋予的审判权,在维护国家安全和社会稳定、促进社会主义市场经济健康发展、推进社会主义民主政治建设、保障人权、保障社会和谐发展、保障全社会实现公平正义过程中综合体现的素质、方法和技能。其具有如下特征:(一)法院司法能力是以法院作为国家机构所担负的职责为基础的。系统的功能论认为,系统的存在具有一定的功能,因此,法院司法能力的本质就是法院作为国家机构所具备的功能,亦即法院在履行国家审判职责过程中所体现的功能状态。司法主体所具备的不同的权责,决定了司法主体不同的司法能力的性质和结构特点,这是司法系统的司法能力划分的主要依据。(二)法院司法能力具有明确的目标性。系统的功能性意味着,系统的存在并非是自生自灭的没有任何目标意义的“自组织”。法院作为司法制度的存在,属于“他组织”,本质上是统治阶级和国家实施阶级统治和管理社会的暴力机器,其通过开展刑事审判、民事审判、商事审判、行政审判以及执行等工作来为统治阶级服务的,并服务于国家对司法制度所设定的目标。(三)法院司法能力具有明显的整体性。根据系统论,整体不是部分的简单相加,而具有“1+1>2”的效应。法院的司法能力也不仅是法官或法院其他机构部门的司法能力的简单的加权,而是所有的法官及其他工作人员和组成机构相互协调、密切配合而总体呈现的功能效应。(四)法院司法能力具有丰富性,作为一整体结构的功能效应,它是法院队伍素质、司法方法、司法技能的有机统一。有人甚至认为,司法道德、司法品格、司法方法、司法环境、司法效率、司法质量、司法效果等都属于此一范畴。 (五)法院司法能力属于法律价值的范畴,是社会监督和评价的对象。法院司法能力如何,是由其行使审判职权的状态和效果决定的,具有客观性,但还是社会监督和评价的结果,具有一定的主观性,是主客观评价的统一。根据宪法和法律规定,法院必须接受人大的监督并向人大报告工作,因此人大对法院司法能力的评价是法院司法能力的主要衡量标准,人民群众的满意程度是具有决定性的,而不是由法院自己或某些领导说了算。
法院司法能力命题与“公正与效率”的法院工作主题是一脉相承的,“公正”和“效率”分别从案件质量和办案效率两个纬度对法院司法能力进行衡量。从司法统计角度,法院司法能力在一定程度上是可以量化、建立数学模型的。对法院司法能力进行量化有以下几个指标:(一)审结率。审结率反映一定时期法院受理案件和审结案的比例,审结案率越高,意味着在一定时期法院审结案件的数量就越多,法院的司法效率就越高,司法能力就越强。可见,法院司法能力与审结率成正比关系。(二)上诉及抗诉改判率、发回重审率和维持率。上诉及抗诉的改判率和发回重审率越高,一审审判的案件的质量就越低,从而体现一审法院的司法能力就越弱;相反,上诉及抗诉的维持率越高,意味一审的裁判是合乎法律促进公正的质量就越高,司法能力就越强。可见,法院的司法能力与上诉及抗诉改判率、发回重审率呈反比,与上诉及抗诉维持率成正比。(三)再审改判率、发回重审率和维持率。在再审程序作为对生效裁判的监督程序,其改判率、发回重审率越高,意味生效裁判的质量越低,司法能力就越弱;维持率越高,意味生效裁判的质量越高,司法能力就越强。法院的司法能力与再审改判率、发回重审率成反比,与再审维持率成正比。(四)执结率。一定时期的执结率越高,表明更多的发生法律效力的裁判得到实现,当事人合法权益得到切实维护的程度就越高,司法权威就越高,司法能力就越强;反之,一定时期的执结率越低,意味“法律白条”越多,得到实现的生效法院裁判就越少,当事人合法权益得到维护的程度就越低,司法权威就越低,司法能力就越弱。司法能力与执结率是成正比关系的。5、申诉、信访率。申诉及信访案件越多,意味当事人服判息讼率越低,满意程度就越低,在一定程度上就意味司法能力就越弱。法院司法能力与申诉、信访率呈反比关系。当然,其中不乏有些“老赖”缠讼走极端的情况,因而申诉、信访率并不就与法院司法能力构成必然的反比联系,人民群众就法院裁判是否满意应以更广大的群众的意愿为参考标准,亦即与代表人民行使国家权力的人大的评价为衡量依据。据此,我们可以建立法院司法能力评价的基本数学方程:法院司法能力=(审结率+上诉及抗诉维持率+再审维持率+执结率)/(上诉及抗诉改判、发回重审率+再审改判、发回重审率+申诉、信访率)。

二、法院司法能力之静态分析
由于法院具有不同的级别、层次和形态,法院司法能力就具有不同的类别;同时法院作为国家司法机构的存在,其具有复杂的内部构造,从而使法院司法能力具有复杂的内部构成。
(一) 法院司法能力的类型分析
根据宪法和法律,我国的法院系统由最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院以及各专门法院构成,并根据法律的规定行使不同层次的职权。如上所述,法院司法能力本质上是法院的功能效应,是与法院行使的法律赋予的职权为基础的。以其职权为基础,不同层次的法院,其司法能力就具体化地有不同的表现形式。
1、最高人民法院的司法能力。《人民法院组织法》第30条规定:“最高人民法院是国家最高审判机关。 最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”,第32条规定:“ 最高人民法院审判下列案件:(一)法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件; (二)对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件;(三)最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件”,第33条:“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释”。据此,最高人民法院的司法能力的主要内容有:(1)法院管理能力。最高人民法院作为国家的最高审判机关,处在全国法院系统的“金字塔”顶,肩负各级、各地法院的设置和管辖范围、法院管理规章等有关全国法院设置、管理的批准权等职权,代表国家行使对全国法院系统进行管理;(2)司法改革能力。司法改革是我国法院系统一段时期以来正在积极开展的工作,最高人民法院在整个司法改革进程中,具有调研、宏观规划、组织部署等作用;(3)制定司法解释的能力。最高人民法院处在法院系统的“金字塔”顶,决定它主要职能不是审理案件,而是站在法院审判工作的最高层,总结审判经验,就具体应用法律制订司法解释。司法解释具有对全国各级、各地法院的普遍的约束力。(4)审判指导能力。最高人民法院代表国家行使最高审判权,是具有最高的权威性。在审判实践中,各地法院就审判遇到的法律疑难问题,会向最高人民法院请示、咨询,最高人民法院认为不宜制定司法解释的,予以具体的指导和解答。(5)审判监督的能力。最高人民法院对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件、最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件进行审判,行使审判监督的职权。(6)公正司法的能力(包括公正审判和公正执行两个环节的能力)。最高人民法院依法审判法律规定或者其认为应由其审判的案件,而且其判决是最高的、终局的,因而被认为是最公正的。
2、高级人民法院的司法能力。《人民法院组织法》第28条规定:“高级人民法院审判下列案件:(一)法律、法令规定由它管辖的第一审案件;(二)下级人民法院移送审判的第一审案件;(三)对下级人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件;(四)人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。”同时,高级人民法院还结合省、直辖市、自治区的实际,根据最高人民法院的要求和部署,承担对全省、直辖市、自治区法院系统进行管理,还根据最高法院的授权核准部分死刑案件。同时,高级人民法院还主要地承担下级人民法院的审判疑难问题请示的答复。因此,高级人民法院的的司法能力主要有:(1)法院管理能力;(2)司法改革的能力;(3)审判监督的能力;(4)审判指导的能力;(5)公正司法的能力;(6)核准死刑案件的能力。
3、中级人民法院的司法能力。《人民法院组织法》第25条规定:“中级人民法院审判下列案件:(一)法律、法令规定由它管辖的第一审案件;(二)基层人民法院移送审判的第一审案件;(三)对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件;(四)人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。中级人民法院对它所受理的刑事和民事案件,认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候,可以请求移送上级人民法院审判。”在实践中,中级人民法院主要是结合辖区情况具体执行上级法院司法改革和法院管理的要求,大多仅具有部署执行权。中级人民法院的司法能力主要有:(1)审判监督的能力;(2)审判指导的能力;(3)公正司法的能力。
4、基层法院的司法能力。《人民法院组织法》第21条规定:“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件,但是法律、法令另有规定的案件除外。基层人民法院对它所受理的刑事和民事案件,认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候,可以请求移送上级人民法院审判”,第22条规定:“基层人民法院除审判案件外,并且办理下列事项:(一)处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件;(二)指导人民调解委员会和人民公社司法助理员的工作;(三)在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作”。据此,基层人民法院的司法能力主要有:(1)公正司法的能力;(2)调解的能力;(3)指导调解的能力;(4)管理司法行政工作的能力。
5、各专门法院的司法能力。各专门法院是根据其职能要求来设置的,其司法能力就体现为其职能的行使状况。(1)海事法院的司法能力。主要为公正审理海事、海商案件维护航运秩序、促进海运事业发展的能力;(2)铁路运输法院的司法能力。主要为公正审理铁路运输案件维护铁路运输安全的能力;(3)森林法院。主要是公正审理破坏森林犯罪案件保护森林的能力;(4)军事法院的司法能力。主要为审理涉军案件维护军事秩序的能力。
法院司法能力的类型分析的意义在于说明,不同类型的法院开展司法能力要结合自身实际来具体化地进行,避免脱离实际的“一刀切”的行为。当然,还可以从其他角度来进行类型划分,比如划分成东部法院司法能力和西部法院司法能力。这种分析的意义在于,揭示经济发展与法院司法能力的内在关联和我国法院的司法能力存在地域差别的实际,有利于西部法院汲取东部法院的经验提高自身司法能力,为西部大开发提供优质高效的司法服务。
(二) 法院司法能力的模型分析
根据法律规定,我国法院是以法官为基本要素组成的各类机构的制度复合体。法院整体的司法能力和内部各机构的司法能力并不是法官个体司法能力的简单相加,不同的组成机构担负不同的职能,发挥各自的司法能力,服务于法院整体,以形成法院司法能力的整体效应。
1、法院党组的司法能力。《意见》规定:“人民法院是党领导下实施依法治国方略的重要载体,是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量,是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带”,法院党组是法院的领导机构,依照民主集中制原则行使对法院重要工作和事务的决策权力和管理权力,其司法能力主要是:(1)司法决策能力;(2)法院管理能力。
2、审判委员会的司法能力。《人民法院组织法》第11条第1款规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”,据此审判委员会的司法能力重要是:(1)总结审判经验的能力;(2)对重大和疑难案件的公正司法能力;(3)对有关审判工作的讨论研究的能力。
3、审判业务庭的能力。各审判业务庭是法院为履行刑事、民商事、行政、审判监督等审判权能而设置的专门机构,因此其基本的司法能力就是公正司法的能力,包括:(1)刑事审判能力;(2)民商事审判能力;(3)行政审判能力;(4)审判监督能力;(5)执行能力。
4、法院服务性机构的司法能力。为配合审判工作的开展,法院还设置其他机构开展辅助性工作。(1)办公室的司法能力,主要是法院办公资源的安排能力和对法院各机构协调能力;(2)立案庭的司法能力,根据立案庭的职责,主要是审查立案的能力、复查案件的能力和审判流程管理的能力;(3)研究室的司法能力,主要是法院宣传的能力、信息报送能力、调研能力;(4)法警队的司法能力,主要是押送犯罪分子的能力、维护法庭秩序的能力和对法院工作的保安能力。
5、合议庭的司法能力。依照法律规定,合议庭是由三名以上奇数个审判人员或者人民陪审员按照多数决定原则审理案件的机构,其司法能力就是通过合议方式公正司法的能力。
6、法官的司法能力。根据法律规定,我国的法官具有多样性,包括院领导、庭领导、审判长、一般审判员和助理审判员、人民陪审员,可分为领导型法官和审判型法官。(1)领导型法官一般较少参加审理案件,主要行使对审判管理的指导权和法院司法行政工作的管理、领导权,主要司法能力包括院、庭长指导审判的能力和司法行政管理、领导的能力。(2)审判型法官的司法能力,主要是公正审理案件的能力和人民陪审员的陪审能力。
7、法院其它工作人员的能力,包括书记员的庭审记录能力和整理法院宗卷的能力、速录员的庭审速录的能力、文印人员的文印能力和司机的良好驾驶的能力,等等。
上述只是法院司法能力模型的框架性分析,当然每一结构类型按照系统论的观点,还可以继续进行细分。模型分析的意义在于深入揭示法院司法能力的复杂的内部结构和构造,认识其各组成单位的性质、功能,为把握整个法院的司法能力奠定基础。

三、法院司法能力之动态分析
系统论认为,系统并非静止不动的,而是时刻与环境进行物质、能量、信息交流,其内部结构处在复杂的、非简单的线性互动状态之中,具有过程意义。
(一) 法院司法能力内部联动机制
作为系统论分支的协同学认为,系统的子系统和各组成单位、要素相互配合、相互协调,则系统的功能才能得到良好的发挥,取得“1+1>2”的整体效应,“三个臭皮匠胜过一个诸葛亮”就是系统协同的生动形容;反之,系统的各子系统之间处在紧张、冲突的内耗状态中,则系统就不能有效的正常运转、功能得不到良好的发挥,就会出现“1+1
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国家烟草专卖局关于成立全国烟草标准化技术委员会第四届卷烟分技术委员会的批复

国家烟草专卖局


国家烟草专卖局关于成立全国烟草标准化技术委员会第四届卷烟分技术委员会的批复




全国烟草标准化技术委员会卷烟分技术委员会:
  《全国烟草标准化技术委员会卷烟分技术委员会关于申请换届工作的请示》(中烟标[2005]8号)收悉。鉴于你委第三届委员会(技术委员会编号SAC/TC144/SC1,以下简称“卷烟分标委”)任期已满,部分委员工作发生了变动,且随着烟用材料分标委的成立你委职能也进行了相应调整,经研究,同意你委换届。现将有关事项批复如下:
  一、第四届卷烟分标委应按照《中华人民共和国标准化法》和《全国烟草标准化技术委员会卷烟分技术委员会章程》的有关规定开展工作;在贯彻落实“科学发展观”和国家局有关行业标准化工作方针、政策的基础上,紧密结合行业发展的实际,积极开展相关的标准化工作,特别要在发展“中式卷烟”、实现卷烟品牌整合、做大做强名牌卷烟的过程中充分发挥标准化的重要作用。
  二、第四届卷烟分标委在工作上接受全国烟草标准化技术委员会和国家局有关主管部门的指导。
  三、经你委和各有关单位推荐,国家局审核,第四届卷烟分标委由33位委员组成(名单见附件),任期4年。
  四、第四届卷烟分标委秘书处设在中国烟草标准化研究中心,负责日常工作。
  五、自本文印发之日起,第四届卷烟分标委即可开展工作。








二○○五年七月二十五日

   附 件:

  全国烟草标准化技术委员会第四届卷烟分技术委员会委员名单
http://www.tobacco.gov.cn/messageshowpic.php?news_id=1028&pic_id=0



南京市消防管理办法(2001年修正)

江苏省南京市人大常委会


南京市消防管理办法



(1993年7月29日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议制定1993年10月30日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议批准根据2001年8月27日南京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过,2001年10月26日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准的《关于修改〈南京市消防管理办法〉的决定》修正)

第一章 总 则

第一条 为了加强消防管理工作,防止和减少火灾的危害,保护公共财产和公民生命财产的安全,根据《中华人民共和国消防法》、《江苏省消防条例》和有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本市行政区域内的单位和个人均应当遵守本办法。

第三条 消防工作实行“预防为主、防消结合”的方针,坚持“谁主管谁负责”的原则。

第四条 市公安机关是本市消防工作的主管部门。市、区(县)公安机关消防机构(以下简称公安消防机构),具体负责本办法的组织实施和监督。

建设、规划、交通、市政公用、劳动、林业、人防、工商行政、技术监督和供电等部门和单位,应当在各自的职责范围内,协助公安机关做好消防管理工作。

第五条 公安、宣传、文化部门及新闻、保险等单位,应当加强消防法规和消防常识的宣传工作。

第六条 市、区(县)人民政府应当将本地区消防事业的发展列入国民经济和社会发展计划,保障消防工作同经济建设和社会发展相适应。
第二章 消防安全组织

第七条 市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队(站)。

第八条 机关、团体、企业事业单位应当建立义务消防组织或者配备义务消防员。

根据有关法律、法规的规定应当建立专职消防队的企业事业单位,必须建立专职消防队。专职消防队可以由一个单位建立,也可以由几个单位联合建立。在发生火灾事故时,专职消防队应当接受消防机构的统一调度和指挥。

第九条 市消防安全重点单位必须配备专职消防人员,其他单位应当配备专职或者兼职消防人员,并报公安消防机构备案。专职或者兼职消防人员应当接受公安消防机构的业务指导和技术培训。
第三章 消防设施建设及维护

第十条 城市消防规划,由城市规划部门会同公安消防机构及其他有关部门共同编制。

城镇消防站、消防供水、消防车通道、消防通信、水上消防和消防指挥系统工程等公共消防设施的建设,应当与其他市政基础设施统一设计、统一建设。

第十一条 城镇消防供水、消防车通道、消防通信及其他公共消防设施的建设及维护,分别由市政公用、电信等部门和单位负责实施。未按规定建设城镇公共消防设施的单位,公安消防机构应当督促其整改。未经公安消防机构批准,任何单位和个人不得拆除城镇公共消防设施。

第十二条 机关、企业事业单位和个体工商户,应当按照有关规定配置相应种类、数量的消防设备和设施,并负责维护和管理。

第十三条 消防安全重点单位的自动消防设施应当与城市火灾自动报警监控系统联网,并有专人负责自动消防设施的管理,保证自动消防设施的正常使用。建有自动消防系统的消防控制室应当实行昼夜值班制度。

第十四条 从事消防设施维修、检测的单位应当具有国家有关部门规定的资质。消防设施的维修、检测应当委托具有维修、检测资质的单位进行。

第十五条 城镇消防站和消防指挥系统工程的建设及维护所需的经费,除地方财政拨款外,其余部分按照有关规定从基本建设投资中征收。保险机构应当从财产保险费收益中,每年缴纳公共消防设施建设费。

第十六条 城镇街道及其他消防车通道应当保障消防车通行,任何单位或个人均不得设置妨碍消防车辆通行的障碍物。集贸市场和营业摊点的设置,不得堵塞消防车通道和妨碍消火栓的使用。
第四章 防火安全管理

第十七条 工程设计单位和设计人员,在新建、改建、扩建的工程设计中,必须执行消防技术规范,对工程的消防设计负责。工程设计单位必须建立健全消防设计岗位责任制和消防设计逐级审核责任制。消防设计应当采用先进的消防技术,必须选用合格的消防设备和产品。从事消防工程设计的单位,应当具有相应的资质。

第十八条 按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程,设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计,建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核;未经审核或者经审核不合格的,建设行政主管部门不得发给施工许可证,建设单位不得施工。经公安消防机构审核的建筑工程消防设计需要变更的,应当报经原审核的公安消防机构核准;未经核准的,任何单位和个人不得变更。

第十九条 公安消防机构对送审的建筑工程设计应当及时审核。一般工程应当于十日内,国家、省级重点工程以及设置建筑自动消防设施的建筑工程应当于二十日内,签发《建筑工程消防设计审核意见书》。需要组织论证的,可以延长至三十日。

第二十条 建设单位与施工单位在签订工程承包合同时,应当同时签订工地防火安全责任书。施工单位负责建筑工地的防火安全工作,建设单位应当予以配合。高层建筑施工应当铺设临时消防给水设施。

第二十一条 承接消防工程的施工单位必须具有建设行政主管部门核定的相应资质。

第二十二条 工程竣工时,公安消防机构参加验收。未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。工程交付使用后,使用单位不得擅自改变原消防设计。消防设备必须定期检查维修,保持良好的状态。已经建成使用的建筑物,不符合消防技术规范要求的,应当在限期内进行整改。

第二十三条 下列人员应当经消防安全培训合格后持证上岗:
(一)专、兼职消防人员;

(二)消防工程的设计人员;

(三)消防设施的安装、检测、维修人员;

(四)从事易燃、易爆危险物品生产、储存、经营、运输的人员。电、气焊作业人员的消防安全培训内容,应当达到公安消防机构的要求。

第二十四条 电气线路的敷设和电气设备的安装,必须符合防火要求和安全技术规定。

第二十五条 高层建筑、商场等人员密集场所和地下建筑及易燃易爆场所,应当符合下列规定:
(一)建立、健全安全防火制度,明确防火安全责任人;

(二)按规定配备防护自救器具;

(三)制定灭火、应急、疏散方案,定期举行灭火救援演习;

(四)消防通道、安全出口、安全梯,应当设有明显标志,保持畅通。禁止在高层建筑使用瓶装液化气。

第二十六条 宾馆、饭店等具有火灾危险性的场所应当遵守下列规定:
(一)禁止在客房内使用电炉、电烙铁等具有火灾危险的器具;

(二)禁止在客房内焚烧物品;

(三)禁止将易燃易爆物品带入客房;

(四)厨房油气烟道应当定期清理。

第二十七条 公共娱乐场所应当遵守下列规定:
(一)营业时不得进行设备检修、电气焊、油漆粉刷等维修、施工作业;

(二)在演出、放映等观众厅内,禁止吸烟和使用明火;

(三)禁止带入和存放易燃易爆物品;

(四)职工上岗前必须接受消防安全培训;

(五)设置火灾事故应急照明灯,其照明供电时间不得少于二十分钟;

(六)禁止超负荷用电和擅自拉接临时电线;

(七)安全出口处的设置应当符合国家有关规定;

(八)营业时间必须确保安全出口和疏散通道畅通无阻,禁止将安全出口上锁、阻塞。

第二十八条 生产经营场所禁止下列行为:
(一)在具有火灾危险性的库房内使用电热器具;

(二)在娱乐餐饮场所、集贸市场以及其他商业经营场所内设置员工集体宿舍;

(三)在人员密集的生产车间、集体宿舍、公众聚集场所设置影响灭火、救援和疏散的设施。
第五章 易燃易爆化学危险物品安全管理 

第二十九条 任何单位和个人不得自行销毁易燃易爆化学危险物品。必须销毁的,应当将其物品的种类、品名、数量、销毁方法及地点,报公安消防机构及有关部门核准。

第三十条 经营、灌装氢气球的单位和个人,应当落实防火安全措施,并将生产经营场所的选址报经公安消防机构核准。

严禁任何单位和个人乱倒液化石油气残液和私自灌装液化石油气。

严禁在燃气管道上搭建建筑物、构筑物。

第三十一条 对易燃易爆化学危险物品的运输实行准运证制度。从事易燃易爆化学危险品运输的,应当向公安消防机构申领易燃易爆化学危险品准运证。

装运易燃易爆化学危险品的车辆,应当按照公安机关规定的行车路线和时间行驶,中途不得随意停放。

运输爆炸物品的机动车辆应当搭乘符合规定的汽渡过江,不得经过过江桥梁。确需经过的,应当报经公安机关批准,并采取安全措施后方可通行。

第三十二条 生产、储存、销售、购买、运输、使用爆炸物品的单位和个人,必须严格执行国家有关民用爆炸物品管理法规规定的技术规范。

第三十三条 建设单位需要采用工程爆破的,必须经过公安机关批准。从事工程爆破施工的单位,应当持有公安机关核发的工程爆破资格证。

第三十四条 举办焰火晚会,必须将组织实施方案报公安机关审查;在烟花爆竹禁放范围内举办的,应当报经市人民政府批准。
第六章 奖励与处罚

第三十五条 在消防工作中有下列情形之一的单位和个人,由公安机关、上级主管部门或者单位给予表彰、奖励;成绩特别突出的,报请当地人民政府给予表彰、奖励:
(一)普及消防安全宣传教育,落实消防安全措施,健全消防组织、制度,改善消防设施,及时发现消除火灾隐患,预防火灾事故成绩突出的;

(二)及时扑灭火灾或者积极支援邻近单位和村、居民扑救火灾,避免重大损失,有显著贡献的;

(三)模范遵守消防法规,制止违反消防法规的行为,事迹突出的;

(四)对查明火灾原因有突出贡献的;

(五)开展消防科学技术研究和技术革新,取得优秀成果的;

(六)在消防工作的其他方面有突出贡献的。

第三十六条 违反本办法第十一条第三款、第十六条规定的,由公安消防机构给予警告,可以对单位处以五千元以上五万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以三百元以上三千元以下罚款,并责令其限期恢复原状或者赔偿损失;对逾期不恢复原状的,应当强制拆除或者清除,所需费用由违法行为人承担。

第三十七条 违反本办法第十三条第一款,第十四条,第二十条第二款,第二十二条,第二十六条第(四)项,第二十八条第(二)项,第三十条第三款,以及市消防安全重点单位未按规定配备专职消防人员的,建筑工程未按公安消防机构审核的消防设计施工的,由公安消防机构给予警告,责令期限期改正;逾期不改的,对单位可处以一万元以上十万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处以五百元以上五千元以下罚款。

第三十八条 违反本办法第二十三条第一款,第二十五条第二款,第二十六条第(一)项、第(二)项、第(三)项、第二十七条第(一)、第(二)项、第(三)项、第(六)项、第(七)项,第二十九条,第三十条第一款、第二款,第三十一条第一款规定,以及消防设施值班人员和消防安全巡逻人员脱岗的,由公安消防机构给予警告,责令其改正,可处以五百元以上五千元以下罚款。

第三十九条 违反本办法第二十七条第(八)项规定的,公安消防机构对单位责令限期改正,逾期不改正的,责令停产停业,并可处以一万元以上十万元以下罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处以五百元以上五千元以下罚款。

第四十条 违反本办法第三十一 条第二款、第三款规定的,由公安机关给予警告,责令停止违法行为,对单位可处以三千元以上三万元以下罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处以三百元以上三千以下罚款。

违反本办法第三十四条规定的,公安消防机构应当责令其当场改正;当场不能改正的,应当责令停止举办,并可以对单位处以五千元以上五万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五百元以上五千元以下罚款。

第四十一条 单位违反本办法规定而引发火灾事故的,由公安消防机构处以一千元以上一万元以下罚款;发生重、特大火灾事故的,处以一万元以上十万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处以五百元以上五千元以下罚款;对存在火灾隐患经公安消防机构通知后,未及时改正导致发生重、特大火灾事故的,处以十万元以上二十万元以下罚款。

第四十二条 当事人对公安机关及公安消防机构依照本办法作出的处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起诉讼。

第四十三条 违反消防管理规定构成犯罪的责任人员,由司法机关依法追究刑事责任。

第四十四条 公安机关及公安消防机构工作人员在消防管理中玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则

第四十五条 本办法自公布之日起施行。